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La nuova Direttiva sulla sicurezza stradale 1936/2019

I nuovi scenari per la sicurezza in Italia e in Europa, analizzati nell’ambito di un’iniziativa promossa dall’Associazione italiana per l’ingegneria dei trasporti

sfondo aiit

Il recente Convegno organizzato il 7 Maggio scorso da AIIT, in collaborazione con AIPSS, sul tema del recepimento della nuova Direttiva sulla sicurezza stradale 1936/2019 – che integra e modifica la precedente Direttiva 2008/96/CE -, ha permesso di approfondire varie tematiche, muovendo da considerazioni di ordine complessivo sullo stato delle infrastrutture stradali in Italia e in Europa, anche attraverso il confronto con Istituzioni nazionali (MIMS, ANSFISA) e interlocutori operanti a livello europeo (ETSC, ERF).

Il campo di applicazione

Le modifiche introdotte dalla nuova Direttiva europea “infrastrutture”, che dovrà essere recepita entro il mese di Dicembre 2021 dai Paesi dell’Unione, obbligano anzitutto ad alcune riflessioni inerenti al relativo campo di applicazione che sono state approfondite durante il Convegno del 7 Maggio.

La prima Direttiva sulla sicurezza stradale del 2008, infatti, all’art. 1 limitava l’applicabilità delle procedure e delle metodologie in essa contenute, alle sole infrastrutture della cosiddetta rete TEN, pur con la possibilità di includere altre reti, sempre di interesse statale, ma solo in termini di “codice di buone prassi”.

La nuova Direttiva sulla sicurezza stradale 1936/2019
1. Il campo di applicazione

E, invero, il Decreto Legislativo n° 35/2011, che recepiva la Direttiva europea, prevedeva una progressiva estensione del campo di applicazione alle reti “statali” e, in seconda battuta, alle reti gestite dagli Enti regionali e locali (previsione mai concretizzatasi e sempre rinviata, nel tempo, da varie Leggi Finanziarie).

La modifica della Direttiva del 2008, conseguente all’approvazione della nuova Direttiva 1936/2019, partendo da alcune considerazioni di ordine generale, estende ipso iure alle autostrade e alle strade di “interesse nazionale” l’applicazione delle procedure di analisi, verifica e prevenzione del rischio incidentale, pur con “aperture” che, in qualche modo, rendono non vincolante il riferimento alle reti nazionali.

La lettura testuale dell’art. 1 del documento normativo, in realtà, da un lato consente di escludere dal campo di applicazione le strade che presentano un “basso rischio per la sicurezza”, dall’altro consente, ad ogni Paese dell’Unione, di includere nel novero delle strade interessate dall’applicazione della Direttiva altre strade extraurbane.

Tutto questo, non solo in ragione della fonte di finanziamento, ma anche – in via deduttiva – per le stesse motivazioni alla base delle potenziali esclusioni, ovvero, per motivi “debitamente giustificati connessi ai volumi di traffico e alle statistiche sugli incidenti”.

Restano, in ogni caso, escluse le strade ricadenti in ambito urbano, anche se la stessa Direttiva, in più punti, richiama l’attenzione verso misure finalizzate a migliorare le condizioni di sicurezza per gli utenti vulnerabili.

La nuova Direttiva sulla sicurezza stradale 1936/2019
2. Il campo di applicazione della nuova Direttiva

Il tema del “campo di applicazione” non è dunque insignificante ed è certamente uno degli aspetti che maggiormente dovrà essere analizzato e approfondito in fase di recepimento nazionale del documento di Normazione europeo, anche in considerazione del fatto che – entro lo stesso termine del 17 Dicembre 2021 – dovrà essere trasmesso l’elenco delle strade interessate dall’applicazione della Direttiva, con l’indicazione delle strade di interesse nazionale eventualmente escluse (e incluse) dall’ambito applicativo.

L’importanza della definizione del campo di applicazione della Norma di recepimento, d’altro canto, dovrà inevitabilmente contemperare la valutazione di almeno due aspetti sostanziali.

Il primo, di ordine prevalentemente giuridico-amministrativo, è legato al fatto che – per le disposizioni dell’art. 1 dell’attuale D.Lgs. 35/2011 – l’estensione dell’applicazione alle reti non TEN è già stata prevista e, anzi, si correla alla evidente volontà del Legislatore di conseguire un’applicazione inclusiva riferita all’intero sistema viario, quantomeno con riferimento all’approccio generale basato sull’attività di ricognizione e classificazione, oltre che sulle metodologie inerenti all’attività ispettiva, all’audit sui progetti e alla valutazione strategica degli impatti degli interventi sulla rete.

Il secondo aspetto – forse più di ordine operativo – è che l’estensione progressiva della disciplina riguardante la gestione della sicurezza stradale alle reti “inferiori” trova la sua ragion d’essere nella non giustificabilità – sotto molteplici aspetti – di una differenziazione di “livello di sicurezza” tra le reti primarie e le reti secondarie e che, soprattutto in alcuni territori, è indispensabile una risposta alla domanda di mobilità in termini di “performance di itinerario”, attraverso il concreto coordinamento delle scelte programmatiche dei diversi Gestori.

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3. Gli aspetti legati alla consistenza della rete stradale italiana

In questa prospettiva, il punto cardine da considerare è che, purtroppo, la nostra rete viaria extraurbana sconta un’oggettiva “vecchiaia” che è tanto più significativa, quanto più basso è il livello gerarchico delle strade considerate.

La sola constatazione di quanto sia stato limitato lo sviluppo della rete nell’ultimo ventennio e, quindi, di quanto sia modesta l’entità del “costruito” più recente – verosimilmente conforme alle Norme tecniche del DM del 2001 o, almeno, alla precedente Normativa – rivela agevolmente come la gran parte del nostro sistema viario (probabilmente in una percentuale superiore al 75%) sia stata realizzata secondo regole non definite, superate, insufficienti, talora solo parzialmente applicate, ovvero molto distanti dai criteri di progettazione più moderni.

Nella realtà, cioè, una percentuale davvero molto alta del sistema infrastrutturale stradale del nostro Paese ha superato il proprio periodo di vita utile sia per aspetti legati alla conformazione geometrica, sia per aspetti correlati alle dotazioni relative a segnaletica, dispositivi di sicurezza, impianti, pavimentazioni (al netto, peraltro, di tutto quanto riferibile alla manutenzione delle opere d’arte principali e secondarie).

Come già ricordato, del resto, al ridursi del “livello” nella gerarchia sistemica che caratterizza le nostre strade, il gap di performance diviene progressivamente maggiore.

Si tratta di un “gap” che investe certamente e in via preponderante gli aspetti legati alla sicurezza, ma che si estende ad aspetti legati agli standard funzionali e al rapporto con i territori attraversati.

In uno scenario volto alla corretta programmazione degli investimenti è dunque oltremodo doveroso munirsi di strumenti normativi inclusivi e, contemporaneamente, costruire una governance competente e strutturata capace di compiere una ricognizione accurata e ad ampio spettro, per poter modulare gli interventi secondo una prospettiva di medio lungo periodo e in forma integrata, razionale e completa.

La nuova Direttiva sulla sicurezza stradale 1936/2019
4.

Le novità della Direttiva

Le nuove Norme dedicano grande attenzione e rilevanza al tema dell’interazione tra caratteristiche delle infrastrutture stradali e comportamento degli utenti, che rimane – seppure nella prospettiva di possibile evoluzione verso la guida assistita e autonoma – un elemento di massima potenziale criticità.

Ne è prova l’enfasi riservata alle condizioni e alle prestazioni della segnaletica orizzontale e verticale, con riferimento alla leggibilità e alla visibilità da garantire sia per i conducenti umani sia per i sistemi automatizzati di assistenza alla guida.

In prospettiva, è previsto anche l’insediamento in seno alla Commissione di un gruppo di Esperti incaricato di valutare la possibilità di stabilire specifiche comuni tra gli Stati membri, al fine di favorire l’utilizzo operativo degli ausili di segnaletica per il miglioramento delle prestazioni di sicurezza.

In particolare, si intende focalizzare l’attenzione sull’interazione tra le diverse tecnologie di assistenza alla guida e l’infrastruttura, sugli effetti dei fenomeni meteorologici, atmosferici e del traffico rispetto all’efficacia della segnaletica orizzontale e verticale, sulle azioni manutentive da prevedere.

Un altro elemento di novità consiste nella previsione di istituire un sistema nazionale di segnalazione spontanea, accessibile liberamente on line, per facilitare la raccolta di informazioni dettagliate su eventi o circostanze trasmesse dagli utenti della strada (o addirittura dai veicoli, grazie ai sensori e ai sistemi di comunicazione a bordo), nonché di altri dati comunque inerenti alla sicurezza dell’infrastruttura e della circolazione.

Si tratta di un tema molto importante e delicato, poiché da un lato apre alla possibilità di favorire un coinvolgimento attivo dei cittadini automobilisti – il che rappresenta un’opportunità per favorire la crescita culturale collettiva rispetto al problema della sicurezza stradale -, ma dall’altro richiede la definizione di procedure e modalità affidabili per la gestione del sistema.

reti stradali
5. Le questioni alla base del rinnovamento delle reti stradali

Si tratta, infatti, di garantire anzitutto la sicurezza degli utenti che, operando su strada, dovranno documentare la propria comunicazione mediante foto, filmati, misurazioni, …

Altrettanto importante sarà la possibilità di valutare in maniera rapida, efficiente ed efficace l’attendibilità delle segnalazioni, la sussistenza di elementi oggettivi di criticità dell’infrastruttura, la necessità di attivare le procedure ispettive e così via.

Durante il Convegno di AIIT, sono stati presentati alcuni possibili modelli operativi per il funzionamento di un tale sistema di segnalazioni, anche facendo riferimento a esperienze maturate in altri Paesi, ed è stata evidenziata la necessità di sviluppare un progetto accurato, ben strutturato e sostenibile.

Conclusioni

Come è emerso nella fase conclusiva del Convegno, l’attenzione non può non concentrarsi, nei nuovi scenari, su alcune riflessioni riguardo alle criticità emerse nell’applicazione della Direttiva del 2008, con la finalità di far tesoro di tali esperienze e prevenire o indirizzare positivamente, sin dalla fase di recepimento, possibili analoghe difficoltà riguardanti la rinnovata Direttiva 1936/2019.

In particolare, si è lamentata la mancanza di un raccordo tra le previsioni della Norma europea e la Normativa nazionale disciplinante gli interventi di modifica dell’infrastruttura.

Sebbene, infatti, non vi sia una completa sovrapponibilità tra la coerenza con gli standard tecnici di riferimento e la prestazione di sicurezza di un’infrastruttura, è pur vero che le regole di progettazione e costruzione delle strade e delle intersezioni indicano alcune tematiche fondamentali e i criteri da seguire, anche per le attività di audit dei progetti e per le ispezioni sulla rete esistente.

Però le Norme emanate ai sensi dell’art. 13 del Codice della Strada sono state “confinate” nel ristretto campo di applicazione riguardante le nuove opere; ai fini dell’applicazione della Direttiva europea (e dei Decreti di recepimento nazionali), invece, si riscontra tipicamente la necessità di pianificare e progettare interventi su strade esistenti.

Per tali casi, i tentativi di sviluppare Norme tecniche “speciali” non hanno avuto esito, il che peraltro risulta ben comprensibile in virtù della già evidenziata irragionevolezza dell’ipotesi di adottare standard di sicurezza differenti, per infrastrutture di livello gerarchico-funzionale o epoca di costruzione diversi.

Sicurezza stradale
6. I temi correlati al recepimento della Direttiva

Si riscontra, perciò, una significativa incertezza nell’impostazione degli interventi di “manutenzione straordinaria” di strade in esercizio, con il rischio – per di più – di scelte e soluzioni non uniformi, da caso a caso, anche in presenza di condizioni o esigenze similari.

Un altro elemento critico, che si osserva nella gestione del tema della sicurezza delle infrastrutture, consiste nel difficile coordinamento tra i diversi Soggetti responsabili dei processi definiti nella Direttiva.

In tal senso, le modifiche alla struttura organizzativa del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS), nonché il recentissimo provvedimento di ridefinizione delle competenze dell’Agenzia per la Sicurezza delle Ferrovie e delle Infrastrutture Stradali e Autostradali (ANSFISA), hanno modificato profondamente ruoli e attribuzioni delle Autorità preposte all’applicazione della nuova disciplina.

Ne conseguirà un’inevitabile fase di transizione, durante la quale sarà necessario ridisegnare l’intero sistema centrale di controllo e supervisione sulle attività previste dalla Direttiva, programmandone credibilmente il funzionamento.

Questi cambiamenti potranno anche rivelarsi un’opportunità di rafforzamento e rilancio delle politiche di gestione delle infrastrutture, ma a tal fine è necessario, sin dalla presente fase di recepimento nazionale delle nuove Norme, che si proceda con idee chiare e con la costante volontà di mantenere – nel tempo – il necessario impegno per il rinnovamento e la riqualifica delle reti stradali esistenti.

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