Cantiere: la custodia sui tracciati stradali – Per la foto in primo piano, photo credit: Mikael Blomkvist da Pexels
In ambito professionale, tra le tante constatate criticità mi è capitato di dover affrontare gli effetti negativi legati a sinistri occorsi nell’ambito di cantiere, la cui riconsegna al Committente non era avvenuta con i medesimi formalismi assunti in fase di consegna.
Si pensi, per esempio, a un cantiere stradale di ripavimentazione lungo un’arteria: alla consegna dei lavori specificatamente verbalizzata (magari con i connotati d’urgenza nelle more della contrattualizzazione) fa seguito la stesa del conglomerato in tempistiche molto brevi e una riapertura al traffico immediata, per tratti, senza i necessari riscontri formali e documentali.
È intuibile come, verificandosi un sinistro in tale frangente, l’assicurazione dell’Appaltatore insisterà per l’intervenuta riconsegna di fatto mentre l’assicurazione dell’Ente ribadirà la perdurante presenza del cantiere edile.
Il corollario che ne segue è, quantomeno, un’imputazione di corresponsabilità dei soggetti incaricati del controllo (Dirigente, Capo Centro, Capo Nucleo, Sorvegliante, RUP, DL, CSE), oltre che evidentemente dei soggetti designati dall’operatore economico (Datore di Lavoro, Procuratore, Preposto, Direttore Tecnico, RSPP).
Senza addentrarmi in valutazioni di natura giuridica, occorre focalizzare alcune condizioni di contorno stabilite dal Legislatore e rilevanti per quanto qui in argomento e, quindi, un accenno ai profili di responsabilità.
In primo luogo, va richiamata la definizione di contratto di appalto (art. 1665 cc) come il “contratto col quale una parte assume, con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, il compimento di un’opera o di un servizio verso un corrispettivo in denaro”.
Da ciò deriva la regola generale secondo cui debba essere l’Appaltatore a rispondere dei danni provocati durante l’esecuzione del contratto, data l’autonomia con cui svolge l’attività o esegue il servizio, mentre il controllo e il potere di sorveglianza del Committente riguardano – sempre in linea generale – l’accertamento e la verifica della corrispondenza dell’opera o del servizio affidato.
La Corte di Cassazione (cfr. sentenza della Sez. III, n° 23442 del 2018) ha confermato detti principi, stabilendo che “in caso di danni arrecati a terzi nel corso dell’esecuzione di un appalto di lavori edili la regola è quella della responsabilità esclusiva dell’Appaltatore, salvo che non vi sia stata una specifica Direttiva del Committente che ha limitato l’autonomia dell’Appaltatore ovvero che le Direttive abbiano avuto una valenza determinante, così da rendere l’Appaltatore un mero esecutore di disposizioni anche tecniche impartite dal Committente” (cfr. sentenza Corte d’appello di Cagliari, 4 Novembre 2020, n° 552).
L’Appaltatore è quindi sempre responsabile e il Committente lo è con le precisazioni sopra poste; tuttavia, sussiste la possibilità che l’Appaltatore sia esente da responsabilità qualora lo stesso si releghi al ruolo di mero esecutore (“nudus minister”).
Ovviamente tale aspetto rileva per eventuali profili di danno reclamabili dal Committente, giammai per i terzi o per eventuali infortuni occorsi ai lavoratori, dovendo il datore di lavoro rifiutarsi in ogni caso di compiere attività di cui ravvisi il pericolo: “a prescindere da responsabilità nei rapporti interni tra Appaltatore e Committente, non è sufficiente – per escludere la responsabilità dell’Appaltatore verso i terzi – che egli abbia segnalato un errore del progetto affidatogli o delle istruzioni.
Operando esso in piena autonomia, le sue azioni od omissioni – sia pur conformi al progetto o a istruzioni ricevute – non lo esimono infatti da responsabilità”.
Sulla base delle argomentazioni che precedono, si possono schematizzare le seguenti ipotesi di corresponsabilità tra Appaltatore e Committente.
Il caso della specifica violazione di regole di cautela nascenti ai sensi dell’art. 2049 Cod. Civ.
Sul punto, la Corte di Cassazione ha ripetutamente rilevato l’esistenza di “un dovere di controllo di origine non contrattuale gravante sul Committente, configurato solo con riferimento alla finalità di evitare specifiche violazioni di regole di cautela” (cfr. ad esempio, oltre a quella sopra citata: Cass., Sez. III, n° 11478 del 21 Giugno 2004; Sez. II, n° 7273 del 12 Maggio 2003).
L’assenza di controllo da parte del RUP e l’incidente occorso, per esempio per l’apposizione di segnaletica insufficiente o in contrasto con le previsioni del PSC o dell’ordinanza o per l’omessa custodia del cantiere, sono situazioni in cui può essere contestata la culpa in vigilando.
Resta infatti in capo al RUP l’obbligo di verificare e sovrintendere all’operato del CSE ai sensi e per gli effetti del comma 2 dell’art. 93 del D.Lgs. 81/2008 “La designazione del Coordinatore per la progettazione e del Coordinatore per l’esecuzione dei lavori non esonera il Committente o il responsabile dei lavori dalle responsabilità connesse alla verifica dell’adempimento degli obblighi di cui agli art. 91 c.1 e 92 c.1 lett. a) b) c) d) ed e)”.
Il caso di riferibilità dell’evento al Committente stesso per culpa in eligendo per essere stata affidata l’opera a un’Impresa assolutamente inidonea
Ciò è sottolineato anche dalla Cassazione per cui “accertata la responsabilità dell’Impresa appaltatrice per danni a terzi derivanti dall’esecuzione dei lavori, non sussiste una responsabilità anche del Committente ove non risulti accertata una sua culpa in eligendo, o il suo aver impartito istruzioni rilevanti a tal fine”.
Si pensi per i lavori stradali, per esempio allo sgombero della neve, al caso specifico in cui l’appalto sia stato affidato ad operatore economico la cui visura camerale riportava come attività prevalente il movimento terra e le attività agricole.
Se da un lato la Giurisprudenza tollera che l’oggetto camerale debba risultare sostanzialmente coerente, sulla sicurezza il D.Lgs. 81/08 impone che l’operatore economico dimostri la propria capacità tecnica specifica e che il Committente esegua le necessarie verifiche.
Vediamo ora come questi principi di carattere generale debbono essere contestualizzati al caso specifico del cantiere e della sua custodia.
L’art. 5 del Capitolato generale di appalto ovvero del DM 145 del 2000 prevedeva che rientrassero in capo ai doveri dell’Appaltatore, fatte salve le eventuali ulteriori prescrizioni del Capitolato speciale, le spese per la custodia e la buona conservazione delle opere fino al collaudo ovvero l’emissione del certificato di regolare esecuzione. Tale comma è stato poi abrogato e attualmente non riprodotto dal Codice dei Contratti né dal DM 49 del 2018.
Il richiamo normativo attuale si rinviene solo nell’art. 32 comma 4 del DPR 207/2010 secondo cui tale onere è posto in capo all’Appaltatore il cui ristoro avviene nell’ambito delle spese generali:
“omissis
- le spese per la custodia e la buona conservazione delle opere fino all’emissione del certificato di collaudo provvisorio o all’emissione del certificato di regolare esecuzione;
- le spese di adeguamento del cantiere in osservanza del Decreto Legislativo 9 Aprile 2008, n° 81, di cui è indicata la quota di incidenza sul totale delle spese generali, ai fini degli adempimenti previsti dall’articolo 86, comma 3-bis, del Codice;
- gli oneri generali e particolari previsti dal Capitolato speciale di appalto”.
Ne consegue che all’attualità ogni valutazione sul punto deve necessariamente far riferimento alle predette previsioni, alla corrente prassi operativa ed ai principi civilistici richiamati dall’art. 30 del Codice dei Contratti. In tale prospettiva, occorre far riferimento all’art. 2051 del Codice Civile e quindi alla responsabilità in capo al custode.
Tornando all’esempio in premessa, è prassi che il Direttore dei Lavori proceda a disporre la consegna dei lavori nella sua interezza o con i connotati della parzialità redigendo apposito verbale in cui la tratta diviene cantiere con trasferimento delle contestuali responsabilità in capo all’Appaltatore.
Ebbene, chi opera nel settore sa che, soprattutto lungo i lavori di pavimentazione stradale, una volta che si procede nella stesa difficilmente il Direttore dei Lavori e l’Impresa redigono dei verbali di riconsegna dei tratti completati.
Può quindi accadere che a fronte di una consegna totale dei lavori di pavimentazione si assista a una sorta di consegna di fatto di taluni tratti non formalizzati con apposita verbalistica.
In questo scenario, come detto, un possibile sinistro stradale rende evidente la concorrente responsabilità da parte della Stazione Appaltante e per essa del Direttore dei Lavori, del Dirigente Responsabile Unico del Procedimento con funzione di Responsabile dei lavori e del Coordinatore in fase di esecuzione unitamente al rappresentante legale dell’Impresa.
Con ogni probabilità, occorre interrogarsi se con la consegna venga trasferita la custodia e se con la riconsegna di fatto venga meno la natura propria del cantiere. Non è secondario rilevare che la responsabilità ai sensi art. 2051 del c.c. ricade su chi custodisce la cosa e che abbia su di essa il concreto potere materiale (cfr. sentenza corte di cassazione n° 16029 del 7 Luglio 2010).
Il custode infatti non può liberarsi della sua posizione di garanzia semplicemente con la conclusione del contratto di appalto; in tal modo infatti si eluderebbe la funzione della disciplina in tema di responsabilità per i danni causati dalle cose. (Tribunale sez. I di Pisa 30/12/2021 n°1693, Cass. Sez. III 17/03/2021 n° 7553).
La Corte ha affermato come “nei confronti dei terzi danneggiati dall’esecuzione di opere, effettuate in forza di contratto di appalto, il Committente è sempre gravato della responsabilità oggettiva di cui all’art. 2051 c.c., la quale non può venir meno per la consegna dell’immobile all’Appaltatore in relazione ai danni dell’esecuzione delle opere stesse”.
Unico limite è rappresentato dal caso fortuito, il quale naturalmente non esclude ulteriori responsabilità ex art. 2043 c.c. del Committente e/o dell’Appaltatore.
Tuttavia la stessa Cassazione civile, con sentenza n° 1146 del 22 Gennaio 2015, ha avuto modo di approfondire dei casi in cui una Società appaltatrice, che lavori su un’area parziale consegnata dal Committente, risponderà dei danni in via solidale unitamente al Committente stesso poiché vale sul punto l’eccezione che nel caso di commistione e di continuità nell’uso del bene non può essere dimostrato che la zona interessata dalle attività, e quindi dal sinistro, risulti completamente enucleata ed affidata alla custodia dell’Appaltatore.
Si cita a proposito la sentenza del Tribunale Sez. VI di Napoli, 28/07/2020 n° 5403 per cui “il contratto di appalto non priva l’Ente Committente della sua qualità di custode e non esclude la relativa responsabilità finché l’area di cantiere non venga completamente enucleata e delimitata e finché non venga vietato il traffico con conseguente affidamento esclusivo all’Appaltatore”.
E aggiunge che “la sola realizzazione di un cantiere su una parte della strada che continua, nella parte non occupata, ad essere aperta al pubblico transito, non priva l’ente della qualità di custode sulla parte di strada rimasta percorribile”.
Da ciò discende che se si verificano danni determinati dall’esistenza di un cantiere stradale, qualora l’area sia completamente enucleata e con conseguente divieto di traffico, la responsabilità ricadrà unicamente sull’Appaltatore.
Di contro, se la strada è ancora utilizzabile ai fini di circolazione, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., Ente e Appaltatore risponderanno solidalmente, salva l’eventuale azione di regresso di quest’ultimo nei confronti del primo secondo i comuni principi civilistici (cfr. Tribunale sez. I di Caltanissetta, 07/03/2022, n° 182). Si pensi all’esempio che segue (Figura 4 sotto).
In fase progettuale, andrà quindi valutata a priori la possibilità di circoscrivere un cantiere nella sua globalità. Qualora debba essere garantita la circolazione andranno progettualmente ben individuati i tratti di intervento disciplinando le modalità di consegna e riconsegna, stabilendo idonee procedure in modo da scongiurare possibili situazioni di dubbio: ove esiste il dubbio esiste infatti la concreta possibilità della successiva contestazione in caso di sinistro!
Non appare secondario rammentare che la riconsegna anticipata delle opere è tutt’ora regolamentata, dal punto di vista pubblicistico, dall’art. 230 del DPR 207/2010:
1. qualora la Stazione Appaltante abbia necessità di occupare o utilizzare l’opera o il lavoro realizzato, ovvero parte dell’opera o del lavoro, prima che intervenga l’emissione del certificato di collaudo provvisorio, può procedere alla presa in consegna anticipata a condizione che:
-
- sia stato eseguito con esito favorevole il collaudo statico;
- sia stato tempestivamente richiesto, a cura del Responsabile del Procedimento, il certificato di agibilità per i fabbricati e le certificazioni relative agli impianti e alle opere a rete;
- siano stati eseguiti i necessari allacciamenti idrici, elettrici e fognari alle reti dei pubblici servizi;
- siano state eseguite le prove previste dal Capitolato speciale d’appalto;
- sia stato redatto apposito stato di consistenza dettagliato, da allegare al verbale di consegna del lavoro;
2. a richiesta della Stazione Appaltante interessata, l’Organo di collaudo procede a verificare l’esistenza delle condizioni sopra specificate nonché ad effettuare le necessarie constatazioni per accertare che l’occupazione e l’uso dell’opera o lavoro siano possibili nei limiti di sicurezza e senza inconvenienti nei riguardi della Stazione Appaltante e senza ledere i patti contrattuali; redige pertanto un verbale, sottoscritto anche dal Direttore dei Lavori e dal Responsabile del Procedimento, nel quale riferisce sulle constatazioni fatte e sulle conclusioni cui perviene;
3. la presa in consegna anticipata non incide sul giudizio definitivo sul lavoro, su tutte le questioni che possano sorgere al riguardo e sulle eventuali e conseguenti responsabilità dell’esecutore”.
La Norma, contestualizzata al caso di interesse, deve comunque essere ossequiata quanto meno avuto riguardo alla redazione dello stato di consistenza e la sussistenza delle condizioni di sicurezza; per cantieri stradali a margine dei tratti in uso occorrerà progettualmente definire, quanto meno, delle procedure di consegna e riconsegna chiare e aderenti ai criteri di sicurezza previsti dalle Norme.
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