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L’Osservatorio CdS – Marzo/Aprile 2024

L’Osservatorio torna ad occuparsi del disegno di legge di iniziativa governativa in materia di “interventi di sicurezza stradale e delega per la revisione del codice della strada”

Incidente in autostrada

Cenni introduttivi

Nel numero 5-2023 è stato presentato il “nuovo” disegno di legge, approvato dal Consiglio dei ministri il 27 giugno 2023, contenente interventi in materia di sicurezza stradale e la delega al Governo per la revisione del codice della strada.

Il disegno di legge è stato presentato alla Camera dei deputati solo il 28 settembre 2023 perché prima di presentarlo il Governo ha ritenuto opportuno arricchirlo con la relazione tecnica sottoposta a verifica tecnica da parte del Ragioniere generale dello Stato, rilasciata in data 20/9/2023, ai sensi e per gli effetti dell’art.17, comma 3 della legge n. 196/2009 1.


1. Il comma 3 dell’art. 17 della legge n. 196/2009: 3.Fermo restando quanto previsto nel comma 2, i disegni di legge, gli schemi di decreti legislativi, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere correlati di una relazione tecnica predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell’economia e delle finanze, sulla quantificazione delle entrate e degli oneri recati da ciascuna disposizione, nonché delle relative coperture.


Inoltre, sono state predisposte ed allegate al disegno un’analisi tecnico normativa e un’analisi dell’impatto sulla regolamentazione. Nella figura 1 è riportata la prima delle 155 pagine dell’Atto Camera C.1435 contenente il disegno di legge corredato da: presentazione (pagg. 1-30), relazione tecnica (pagg. 31-56), analisi tecnico-normativa (pagg. 57-62), analisi dell’impatto sulla regolamentazione (pagg. 63-109) e, infine, dai diciotto articoli del disegno di legge (pagg. 110-155).

Atto Camera C.1435
1. La prima pagina dell’Atto Camera C.1435

Si ritiene utile riportare alcuni passi della presentazione che servono per chiarire i motivi che hanno reso necessaria la predisposizione del disegno di legge. La principale necessità di intervenire, al fine di affrontarne i problemi di maggiore impatto sociale, nasce dalle analisi sul tasso di incidentalità stradale in Italia. I dati che vengono riportati si riferiscono al 2021:

  • 151.875 incidenti (+28,4% rispetto a quelli registrati nel 2020);
  • 2.857 morti (+20% rispetto al 2020);
  • 204.728 feriti (+10% rispetto al 2020).

Questi erano effettivamente gli ultimi dati ufficiali nel giugno del 2023, ovvero al momento della predisposizione e presentazione al Consiglio dei ministri del disegno di legge. Come è stato già illustrato (si veda Strade&Autostrade n°161, pag.218), i dati dell’incidentalità stradale del 2022, che poi l’Istat ha pubblicato ufficialmente il 25 luglio 2023, sono risultati ancora più gravi di quelli del 2021, con un ulteriore aumento di circa il 10% della mortalità sulle strade, che ha registrato 3.159 morti, riportandola ai valori riscontrati nel 2019, ovvero a quelli precedenti la pandemia COVID.

Addirittura, sulle strade urbane la mortalità nel 2022 ha colpito 1.333 persone, superando i valori del 2019. Per avere un confronto con gli altri Paesi Europei si utilizza il tasso di mortalità, ovvero il numero dei morti ogni milione di abitanti. In Italia il tasso di mortalità nel 2022 è risultato pari a 53,8, con un valore superiore a quello del 2020 che era pari a 40,3 e anche a quello pre-COVID del 2019 che risultò pari a 53,1.

Anche il confronto tra i tassi di mortalità negli altri Paesi dell’Unione Europea non è confortante. Nel 2022, il tasso di mortalità in Italia – pari a 53,8 – è risultato superiore al tasso di mortalità medio registrato nei 27 Paesi aderenti all’Unione Europea che nello stesso anno 2022 è risultato pari 46,3. L’Italia si è classificata al 19° posto e solo 8 Paesi hanno avuto un tasso superiore al nostro.

Per ogni approfondimento su questo punto si rimanda alle tabelle pubblicate nell’Osservatorio del succitato numero 161 della rivista. La presentazione del disegno di legge inoltre specifica la ripartizione delle vittime sulle strade nel 2021:

  • 1.192 tra gli occupanti di autovetture (+17,1% rispetto al 2020);
  • 695 tra i motociclisti (+18,6% rispetto al 2020);
  • 471 tra i pedoni (+15,2% rispetto al 2020);
  • 169 tra gli utenti su mezzi pesanti (+44,4% rispetto al 2020) e 67 tra i ciclomotoristi (+13,6% rispetto al 2020).

La presentazione poi, continua presentando i dati degli incidenti che hanno visto coinvolti i monopattini elettrici e le biciclette elettriche. Per i primi in particolare, gli incidenti stradali che li hanno visti coinvolti sono passati da 564 nell’anno 2020 a 2.101 nell’anno 2021, i feriti da 518 a 1.980, mentre i morti entro 30 giorni sono stati 9, cui deve aggiungersi un pedone investito e deceduto. Le biciclette elettriche sono state coinvolte in 691 sinistri (240 nel 2020), con 13 vittime (6 nel 2020).

In totale sono stati 16.448 gli incidenti con biciclette e 2.101 quelli con monopattini, che hanno causato complessivamente 229 vittime (+30,1% rispetto al 2020) e 18.037 feriti, oltre a 6 pedoni deceduti e 535 feriti. I dati del 2022, purtroppo, sono ancora più sconfortanti, come riportato nella Figura 2.

Morti per incidente stradale
2. Morti entro il trentesimo giorno per incidente stradale per tipo di utente della strada.
Nota (*): tra gli altri utenti il rapporto ISTAT. ACI comprende: autobus, filobus e tram in servizio urbano, auto di linea urbane ed extraurbana, macchine agricole, motocarri, motofurgoni, veicoli a trazione animale e a braccia, quadricicli e veicoli ignoti perché dati alla fuga dopo l’incidente

La presentazione, inoltre, evidenzia che, “sebbene le principali cause di incidente stradale rimangano la distrazione, il mancato rispetto della precedenza e la velocità troppo elevata (pari al 39,7 % dei casi), la guida in stato di ebbrezza o in stato di alterazione per l’uso di sostanze stupefacenti o psicotrope è considerata uno dei comportamenti più pericolosi, come riscontrato dai più recenti fatti di cronaca che vedono coinvolti sempre più giovani in incidenti stradali ove si registrano le predette alterazioni”.

Si rappresenta, al riguardo, che, su un totale di 52.459 incidenti con lesioni registrati dai carabinieri e dalla polizia stradale, sono stati 5.085 quelli in cui almeno uno dei conducenti dei veicoli coinvolti è risultato essere in stato di ebbrezza e 1.676 quelli per i quali si è rilevato l’effetto di stupefacenti. Il 9,7% e il 3,2% degli incidenti è correlato quindi rispettivamente ad alcool e droga, proporzioni in aumento rispetto al 2020 per lo stato di ebbrezza alla guida (9,2%) e in lieve diminuzione per la droga (3,5%).

Dai dati comunicati dai corpi di polizia municipale o locale, infine, risulta che l’irrogazione del 36% delle sanzioni per guida in stato di ebbrezza e del 57% di quelle per guida sotto l’effetto di sostanze stupefacenti è avvenuta in occasione di incidente stradale.

La presentazione conclude evidenziando che, “in questo contesto, non vi è dubbio che serva un impianto normativo equilibrato, che sappia coniugare le esigenze di mobilità dei cittadini con la salvaguardia della vita umana e dell’ambiente e, al contempo, sia in grado di assicurare un sistema sanzionatorio equo ed efficace (in quanto effettivamente applicato) e, come tale, unanimemente condiviso; un sistema finalizzato a prevenire, piuttosto che a reprimere, e a formare, piuttosto che a informare, il cittadino ad avere un rapporto corretto con la strada”.

Oltre alla Presentazione e alla Relazione tecnica a firma del Ragioniere Generale dello Stato, già illustrate in precedenza, il disegno di legge è accompagnato da due interessanti documenti. Il primo è definito “Analisi tecnico-normativa” ed individua gli aspetti tecnico-normativi di diritto interno ed il contesto normativo comunitario che sono interessati dalle norme che sono contenute nel disegno di legge.

Inoltre, illustra gli elementi di qualità sistematica e redazionale del testo con l’indicazione molto dettagliata degli eventuali atti successivi attuativi, effettuando anche la verifica della congruenza dei termini previsti per la loro adozione.

Il secondo documento, intitolato “Analisi dell’impatto sulla regolamentazione” è suddiviso in sette parti:

  • la I° descrive l’attuale contesto normativo e sociale in materia di circolazione stradale;
  • la II° individua gli obiettivi dell’intervento con i relativi indicatori;
  • la III° riporta le diverse opzioni di intervento con una loro valutazione preliminare;
  • la IV° effettua la comparazione delle opzioni percorribili e illustra la motivazione della scelta preferita;
  • la V° indica le modalità di attuazione e il monitoraggio dell’intervento;
  • la VI° descrive le consultazioni svolte, nel periodo gennaio-marzo 2023, con 37 associazioni di categoria maggiormente rappresentative dei settori nell’ambito dei quali sono emerse le maggiori criticità nell’applicazione del Codice della strada, tra cui, in ordine alfabetico: ACI, AFVS, AIIT, AIVIS, ANCI, ANCMA, ANFIA, ANITA, ASAPS, AVISL, CNA FITA, CNEL, CONFARCA, FCI, FIAB, FMI, UNASCA, UNRAE. Infine, descrive i principali risultati delle consultazioni riportando le principali proposte pervenute dalle Associazioni, che sono definite come “stakeholder”;
  • la VII° conclude indicando che “I contenuti dell’intervento costituiscono la sintesi delle analisi condotte dal tavolo tecnico costituito durante le consultazioni. Nell’individuazione di detti contenuti non sono state incontrate specifiche difficoltà, essendo stato unanime il consenso in ordine alle finalità da perseguire e non è stato, inoltre, necessario richiedere consulenze esterne”.
Descrizione dei titoli I°, II°, III° e IV°
3. “Descrizione sintetica dei titoli I°, II°, III° e IV° del disegno di legge”

Descrizione sintetica del disegno di legge presentato alla Camera

Sulla base dei dati sugli incidenti stradali che mostrano gli ambiti nei quali si registrano maggiori criticità e in cui, pertanto, si pone con maggiore evidenza la necessità di disposizioni legislative volte al miglioramento della sicurezza stradale, il disegno di legge ha ritenuto di intervenire principalmente in materia di:

  • guida in stato di ebbrezza e sotto l’effetto di sostanze stupefacenti;
  • norme di comportamento alla guida;
  • circolazione dei mezzi di micromobilità elettrica;
  • circolazione dei velocipedi;
  • regime sanzionatorio. Il disegno di legge si compone di cinque titoli e complessivi diciotto articoli.

I primi quattro titoli con gli articoli da 1 a 16 sono dedicati agli interventi più urgenti in materia di sicurezza stradale al fine di migliorare la sicurezza della guida. Già nel numero 161, cui si rimanda, è stata fornita una descrizione sintetica del disegno di legge approvato dal Consiglio dei ministri il 27 giugno dello scorso anno. Tenuto conto che, prima della presentazione alla Camera dei deputati, sono state introdotte alcune modifiche, si riporta di seguito la Figura 3 che contiene una descrizione sintetica dei primi quattro titoli del disegno di legge con i primi 16 articoli.

Il quinto titolo è composto dai due articoli 17 e 18; attraverso l’articolo 17, intende avviare, mediante una specifica delega al Governo, una revisione organica del codice della strada (decreto legislativo n. 285/1992).

Nella presentazione del disegno di legge viene precisato che l’attuale codice della strada, oltre ai principi generali, alle regole di comportamento alla guida e alle sanzioni in caso di illecito, contiene anche una serie di disposizioni estremamente tecniche e di dettaglio che hanno contribuito, insieme ad un’abbondante produzione di interventi normativi succedutesi nel tempo, a rendere la relativa disciplina di difficile interpretazione ed applicazione.

Descrizione del titolo V°
4. “Descrizione sintetica del titolo V° del disegno di legge”

L’art. 18 non era presente nel disegno di legge originario del mese di giugno ed è stato introdotto solo nella versione consegnata il 28 settembre alla Camera per delegare il Governo ad aggiornare il regolamento di esecuzione (DPR n. 495/1992) alle modifiche che il disegno di legge stesso, quando sarà approvato dalle due Camere e pubblicato sulla gazzetta ufficiale, apporterà al vigente Codice della Strada.

L’art. 18, inoltre contiene la clausola di invarianza finanziaria che prevede che dall’attuazione delle norme contenute nel disegno di legge non debbano derivare maggiori oneri per la finanza pubblica.

Viene allegata anche la Figura 4 che riporta sinteticamente i due articoli 17 e 18 del V° titolo che dispongono la delega al Governo per la revisione e il riordino della disciplina in materia di motorizzazione e circolazione stradale, attraverso l’emanazione di uno o più decreti legislativi di modifica del Codice della strada vigente.

In entrambe le tabelle sono evidenziate con colore rosso le modifiche che sono state apportate nel testo presentato alla Camera il 28 settembre del 2023 rispetto al testo varato dal Consiglio dei ministri il 27 giugno 2023 ed illustrato sommariamente nel numero 161.

Lavori della IX° commissione della Camera dei deputati

Come è stato già accennato nelle pagine precedenti, il disegno di legge è stato presentato dal Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti alla Camera dei deputati il 28 settembre 2023, come risulta dall’Atto Camera n. C.1435 recante “Disegno di Legge – Interventi in materia di sicurezza stradale e delega per la revisione del codice della strada di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285” l’Atto Camera C.1435 è stato assegnato alla IX° Commissione della Camera – che si occupa di “Trasporti, poste e telecomunicazioni” -, che aveva già diverse proposte di legge in materia di circolazione e sicurezza stradale d’iniziativa parlamentare ed anche alcune proposte presentate dai Consigli regionali del Veneto, della Lombardia e della Puglia e due presentate dal CNEL.

Proposte di legge
5. “Proposte di legge già presenti alla Camera ed abbinate all’Atto Camera C1435” (ordinati per materia).
Nota 1 *: proposta di legge di iniziativa parlamentare.
Nota 2 **: le due proposte C347 e C1483) sono state accolte nella seconda seduta della Commissione, mentre tutte le altre sono state dichiarate ammissibili nella prima seduta

Nella tabella 4 sono riportati i contenuti sintetici delle 23 proposte di legge ed anche delle ulteriori due che sono state aggiunte durante la seconda seduta della Commissione.

La IX° Commissione ha tenuto la prima seduta in “sede referente” il 25 ottobre 2023 con la presentazione del disegno di legge governativo C.1435 unitamente alle altre 25 proposte di legge di modifica del Codice della strada sopracitate (Figura 6 sotto).

Nella Figura 7 sotto sono riportate in forma sintetica le 16 sedute che ha tenuto la IX° Commissione, a partire dal 25 ottobre scorso fino alla data di redazione del presente articolo con l’indicazione dell’attività svolta in ciascuna seduta. Nella seconda seduta è continuata la presentazione del disegno di legge C.1435 e delle 23 proposte già presenti cui sono state aggiunte altre 2 d’iniziativa parlamentare.

Nella terza seduta del 29 novembre la Commissione delibera di adottare come testo base il testo del disegno di legge C.1435: di conseguenza le 25 proposte e tutte le altre che saranno presentate dai parlamentari membri della Commissione, dopo averne accertato l’ammissibilità, saranno considerate come proposte di emendamenti al disegno di legge.

Si ricorda che, il base agli articoli 86 e 89 del Regolamento della Camera dei Deputati, l’ammissibilità di una proposta emendativa non può essere concessa qualora riguardi materie estranee a quelle trattate nel disegno di legge.

Nella quarta seduta del 19 dicembre, il presidente ha informato che sono stati ricevuti 760 emendamenti ammissibili mentre 9, in conformità ai citati articoli del Regolamento della Camera sono stati dichiarati inammissibili e nella quinta seduta del 20 dicembre ne è stata confermata l’inammissibilità anche dopo i ricorsi che sono stati presentati.

IX° Commissione permanente
6. “IX° Commissione permanente, Sede Referente, 25 Ottobre 2023”

Come risulta dalla Figura 7, dalla sesta seduta del 10 gennaio, alla sedicesima seduta del 21 febbraio, i relatori hanno illustrato i 760 emendamenti, singolarmente o in gruppi di emendamenti identici iniziando da quelli relativi all’art. 1 del disegno di legge. Al termine della presentazione l’emendamento o il gruppo di emendamenti è stato posto a votazione per decidere se accoglierlo o respingerlo.

Dopo l’esame dei 760 emendamenti, la Commissione, con votazione a maggioranza, ha accolto solo 146 emendamenti al disegno di legge. Tra questi 146 emendamenti, 91 contengono modifiche ai 18 articoli e 55 propongono di aggiungere altri 19 nuovi articoli al disegno di legge. Sono stati respinti in totale 512 emendamenti così suddivisi: 445 emendamenti con modifiche ai diciotto articoli del disegno di legge e 67 emendamenti con proposte di nuovi articoli da aggiungere al disegno di legge.

I proponenti hanno ritirato 102 emendamenti prima della votazione.

Nella sedicesima seduta della IX° Commissione, il 21 febbraio scorso, il presidente, al termine dei lavori ha dichiarato: “l’esame di tutte le proposte emendative presentate è concluso” ed ha informato che “il testo del provvedimento, come risultante con gli emendamenti approvati, sarà trasmesso alle Commissioni competenti in sede consultiva ai fini dell’espressione dei prescritti pareri.”

A seguito dell’informazione data dal presidente, l’esame da parte della IX° Commissione è concluso ed il testo del disegno di legge, integrato con tutti i 146 emendamenti ritenuti ammissibili, sarà presto sottoposto al parere delle seguenti Commissioni della Camera: I° Affari Costituzionali e II° Giustizia (ex art. 73, comma 1 bis del regolamento della Camera per le disposizioni in materia di sanzioni), V° Bilancio e Tesoro, VI° Finanze, VII° Cultura, VIII° Ambiente, X° Attività produttive, XII° Affari sociali, XIII° Agricoltura, XIV° Politiche U.E. e della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Dopo il parere delle sopraindicate Commissioni, il disegno di legge, integrato con gli emendamenti che sono stati accolti, potrà andare in aula per l’approvazione da parte della Camera.

Si prevede che anche in fase di approvazione nell’aula saranno presentati ulteriori emendamenti perché sono stati già annunciati da diversi parlamentari cui sono stati respinti quelli presentati nella IX Commissione. Dopo l’approvazione della Camera, il disegno di legge sarà trasferito al Senato dove sarà oggetto di analogo iter prima dell’approvazione definitiva.

Sedute della IX° Commissione della Camera
7. “Sedute della IX° Commissione della Camera per l’esame del disegno di legge C. 1435”.
Nota (*): con il colore arancione sono indicati i nuovi articoli, proposti con emendamenti ed approvati dalla IX° Commissione, che sono stati aggiunti nel disegno di legge

A parere dello scrivente l’iter è ancora lungo, ci vorranno ancora diversi mesi ed il testo potrebbe subire ancora notevoli modifiche. Nella migliore delle ipotesi, il trasferimento al Senato potrebbe avvenire nel prossimo mese di giugno ed il disegno di legge potrebbe essere approvato entro il corrente anno.

Nei prossimi numeri dell’Osservatorio verrà comunque fornito un aggiornamento e da ultimo verrà pubblicato e commentato il testo definitivo.

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