In arrivo dall'aula del Senato, l'approvazione in prima lettura del disegno di legge delega di riforma degli appalti pubblici (lavori, servizi, forniture) di recepimento delle direttive europee del 2014 n. 23 (concessioni), 24 (appalti pubblici) e 25 (appalti nei servizi pubblici: acqua, energia, trasporti, posta).
La novità più rilevante tra i sub-emendamenti presentati in aula dal relatore Stefano Esposito (Pd) è ancora una volta in tema di concessioni: l'obbligo per il concessionario di affidare a terzi con gara il 100% dei lavori e dei servizi, della delega per tutte le concessioni, quelle in essere e quelle future, sarà invece escluso nei casi di società affidatarie in seguito a gara europea. Il che significa, specularmente, che il nuovo obbligo di gare al 100% arriverà solo per le concessioni in essere che non siano state affidate ("a monte") con gare europee. Cioè le vecchie concessioni affidate in via diretta, senza gara, in epoca precedente la prima direttiva europea sugli appalti, quella del 1993 (la 93/37/Cee).
La norma si applica in generale a tutte le concessioni, ma è chiaro che il caso più rilevante è quello delle autostrade, sia per il valore degli appalti che realizzano (1,5 miliardi di euro di spesa effettiva per investimenti nel 2014, fino al 2012 si viaggiava sui due miliardi all'anno), sia per la prevalente presenza di concessioni affidate senza gara europea (22 su 28 già in gestione, esclusi cioè i nuovi project financing in costruzione).
Finora queste società concessionarie autostradali affidatarie senza gara europea (in primis Autostrade per l'Italia, che investe cifra tra 700 milioni e un miliardo di euro l'anno, e le società del Gruppo Gavio) erano obbligate ad affidare a terzi con gara solo una percentuale dei lavori, inizialmente (nel 2002) quantificata nel 40%, poi portata al 100% nel 2007-2008.
La Commissione europea aveva infatti aperto nel 2006 una procedura di infrazione contro l'Italia su questa norma della legge appalti, che all'epoca prevedeva la possibilità di affidare in house fino al 60% dei lavori (obbligo di gara a terzi solo per il 40%). La procedura è stata archiviata dopo l'introduzione della cosiddetta "norma Di Pietro" (Dl 262/2006) che riconosceva ai concessionari autostradali la natura di "amministrazioni aggiudicatrici", con obbbligo di appaltare a terzi i lavori nella misura del 100% (norma che in sostanza verrebbe reintrodotta ora in base al criterio zz del disegno di legge delega). Con il Dl 207/2008 (governo Berlusconi) si è invece riaperta la possibilità per le concessionarie autostradali di affidare in house i lavori fino al 60% del totale (dal 1° gennaio 2009), percentuale poi scesa al 40% dal 1° gennaio 2014, con una norma introdotta dal governo Monti.
Oggi dunque, in base al Codice contratti, le concessionarie autostradali affidatarie senza gara sono obbligate ad appaltare a terzi con gara europea il 60% del valore dei lavori, ora in base alla nuova norma nel ddl delega dovrebbero appaltare con gara il 100% tutti i contratti di lavori, servizi e forniture. Si dovrà trattare di una «procedura ad evidenza pubblica, anche di tipo semplificato» (dunque non solo gara europea formale, ma anche gara con tempi e pubblicità più ristretta).
Ma quali sono le società concessionarie autostradali affidatarie con gara, e dunque in base all'emendamento in approvazione escluse – come avviene oggi, d'altra parte – dal nuovo obbligo di affidare a terzi il 100% di lavori, servizi e forniture? Eccole.
- Strada dei Parchi (Autostrade per l'Italia – Toto costruzioni), autostrada A24-A25 Roma-L'Aquila-Teramo, investe circa 100 milioni l'anno.
- Asti-Cuneo Spa (65% gruppo Gavio – 35% Anas), i lavori per la costruzione della nuova autostrada sono in sostanza bloccati, resta da realizzare circa 1,5 miliardi di investimenti.
- Ex Centropadane, la società del Gruppo Gavio che dovrà nascere a valle della gara di concessione appena aggiudicata dal Mit per gestire la A21 Piacenza-Brescia..
- Società autostrade meridionale (Gruppo Autostrade per l'Italia), che ha da poco riottenuto con gara la concessione (scaduta) di cui era già titolare.
- Brebemi (Intesa Sanpaolo e Satap/Gavio i soci principali), opera conclusa.
- Teem Milano (Gruppo Gavio come socio di riferimento), opera conclusa.
La norma impone le gare per le concessioni «di lavori o di servizi pubblici » non affidate con gara. Si applicherà dunque anche alle società (private o pubbliche o pubblico-private) affidatarie di servizi pubblici locali, quali servizio idrico, gestione rifiuti, energia che non siano affidatarie con gara (quasi tutte) e che non rientrino nei casi ammessi dalla Ue di affidamento in house (più volte in passato l'Autorità appalti aveva segnalato un eccesivo ricorso in questo settore, da parte degli enti locali, agli affidamenti in house, oltre quanto ammesso dalle normative europee).
Anche in questo campo, dunque, l'obbligo di gare di lavori, servizi e forniture potrebbe avere un certo impatto di novità per molte società che oggi si possono permetere affidamenti diretti senza gara.
Sono teoricamente compresi nella norma, dunque nell'obbligo di gare a terzi per il 100% del valore, anche le vecchie concessioni Tav del 1991. Restano da completare il Terzo Valico (6,2 miliardi, quasi tutti da realizzare, consorzio Cociv a guida Salini Impregilo), la Milano-Brescia-Verona (da realizzare lavori per 2,3 miliardi, Consorzio Cepav Due: Saipem 52%; Società Italiana Condotte d'Acqua 12%; Impresa Costruzioni G. Maltauro 12%; e Impresa Pizzarotti & C. 24%) e la Verona-Padova (finanziati circa due miliardi su 5,4 di costo totale, Consorzio Iricav Due: Astaldi 37,49%; Salini Impregilo 27,28%; Ansaldo STS 17,05%; Società Italiana Condotte d'Acqua 11,35%; Lamaro Appalto 6,82%; e Fintecna 0,01%).
In base all'accordo con la Commissione europea di fine anni novanta che chiuse la procedura di infrazione già oggi le società affidatarie devono affidare a terzi con gara europea il 60% dei lavori. L'obbligo di arrivare al 100% avrebbe un rilevante impatto.
Tuttavia nel corso degli anni i contratti sono stati rifirmati come affidamento di progettazione e lavori a general contractor, dunque non sarebbero – secondo i legali dei gruppi coinvolti – "concessioni" nel senso attualmente previsto dalla direttiva 2014/23, cioè concessioni di costruzione e gestione con rischio economico trasfertito al privato. Sarebbero dunque escluse dall'obbligo di gara al 100%.
Affidataria di concessione senza gara anche la Metropolitana di Napoli spa, che deve ancora realizzare lavori per circa 500 milioni (oggi in base al contratto con il Comune affida a terzi con gara il 40%). Nella società troviamo le imprese di costruzione Astaldi , Della Morte, Consorzio Stabile Infrastrutture, Costruire SpA, Costruzioni GDL Srl, Findustrial SpA, Pizzarotti SpA, Salini Impregilo. A difesa della tesi della non applicazione della nuova norma si potrebbe anche in questo caso addurre la tesi che non si tratta di concessione di costruzione e gestione, ma di sola progettazione e costruzione, con finanziamenti interamente a carico di soggetti pubblici.