Innovazione nel settore dei lavori pubblici

Un desiderio di evoluzione

L’innovazione non è argomento per soli “addetti ai lavori”. Tutti abbiamo a che fare con l’innovazione: per necessità (il mondo è in continua evoluzione, basti pensare a ogni volta che cambiamo cellulare) e per cuore (da sempre l’uomo ha cercato di fare le stesse cose in modo diverso).

L’innovazione è la spinta all’evoluzione: in fondo, è ciò che ci distingue dagli animali. Certo ciò che ci distingue non è la capacità di affetto (ci sono cani più affettuosi di tanti umani) e nemmeno l’intelligenza (idem…), bensì il desiderio di cambiare, di evolvere, di trovare soluzioni nuove.

Si possono individuare degli aspetti ricorrenti, che cioè spesso concorrono al sorgere di un’innovazione sostenibile (nel senso che “regge” la sfida del tempo e dell’ambiente):

• grande apertura della mente e del cuore: non nascerà niente, nessuna novità, in una mente chiusa e in un cuore indurito. L’innovazione nasce solo da un rapporto affettivo con la realtà: il primo passo verso l’innovazione è coltivare l’umano, ad esempio con l’arte o la meditazione. Difficile trovare grandi innovatori che siano umanamente aridi: certo esistono, ma la maggior parte di essi ha uno spiccato senso della realtà, uno sguardo profondo che la attraversa fino a cogliere quasi le radici dell’Essere. E dalle radici costruire qualcosa di nuovo;

Un esempio di questo “rapporto affettivo con la realtà” ci è stato dato da Steve Jobs in uno dei suoi ultimi interventi pubblici. Tutti abbiamo ancora impresse nella mente le sue parole al discorso di apertura della Stanford University, nel 2005: “Your time is limited, so don’t waste it living someone else’s life. Stay hungry, stay foolish, […] because only those who are crazy enough to think they can change the world, are the ones who actually do”. 

• grande competenza nel settore: è rarissimo che nascano idee brillanti e non ancora esplorate in settori diversi dal proprio lavoro quotidiano. Questo aspetto è sicuramente accentuato nell’epoca moderna della globalizzazione, dove un’idea trova immediatamente disponibile lo spazio del mondo intero per essere affermata, verificata e approfondita. Solo la competenza, il lavoro, la familiarità quotidiana con l’argomento di cui tratta la nuova idea, può far scattare la scintilla giusta e trovare un percorso di sviluppo originale, non ancora esplorato;

Per rimanere nell’esempio di Steve Jobs, prima di fondare Apple ha lavorato per anni alla Atari e il suo amico Steve Wozniak (co-fondatore di Apple) alla Hewlett-Packard. Ma soprattutto le idee che hanno fatto grande Apple (iMac, iPod, iPad, iPhone) sono nate dal suo lavoro in Apple.

• disponibilità al lavoro di equipe: nella complessità del mondo di oggi, le nuove idee sono per forza interdisciplinari e nascono da un rapporto.

Sempre Jobs ha affermato che non avrebbe potuto creare nulla senza il dialogo/confronto costante e serrato con Steve Wozniak prima e Wendell Brown e Bill Atkinson poi.

Questi aspetti di base (apertura della mente, competenza nel settore e disponibilità al lavoro di equipe) rendono possibile “la scintilla”, cioè quel momento decisivo, unico, imprescindibile, in cui “scatta” qualcosa in noi, che fa partire il percorso dell’innovazione.

Questa esperienza è unica e nello stesso tempo comune, tanto che trova spazio anche nei fumetti, dove viene rappresentata con l’immagine della lampadina che si illumina sopra la testa, o con la scintilla, la scarica elettrica fra due persone che trovano la soluzione a un problema.

È un’esperienza unica, appunto, forse paragonabile solo all’innamoramento. Si chiama “intuizione”, che dal latino vuol dire “vedere dentro” (in-tueor). Si vede dentro la realtà, per un attimo, e si coglie la soluzione.

È un attimo, che poi ha bisogno di tutto un percorso per essere reso reale. “Per-corso” in greco può essere reso con il termine “metodo” (“meta-odos”, μέθοδος): la scintilla iniziale ha bisogno di metodo, per essere realizzata. Questa spesso è la parte difficile dell’innovazione.  

Perché fallisce?

È difficile infatti passare da un approccio intuitivo a uno strutturato, organizzativo. Non si può progettare “intuitivamente” lo sviluppo di un’idea, un business-plan aziendale: occorre piegare il “genio creativo” alle regole, che possono essere dettate dal mercato e dal prodotto stesso che si intende sviluppare.

Da un’indagine statistica svolta mediante interviste a più di 300 start-up nel periodo 2000-2020, si è rilevato che la prima causa di insuccesso delle idee (a cui le start-up danno un vestito aziendale) è la mancanza del mercato di riferimento: l’idea può essere bellissima, affascinante, altamente tecnologica, ma se non risponde a un’esigenza di mercato è destinata a fallire.

Questo fa capire quanto sia importante la fase di businessplanning nello sviluppo dell’idea/Azienda: una corretta pianificazione, svolta con le specifiche regole economiche e aziendali, può far capire da subito la sostenibilità o meno del nuovo prodotto e organizzarne di conseguenza al meglio lo sviluppo.

Analogamente, oltre alla mancanza di mercato ci sono altre cause di fallimento di idee pur interessanti (vedi grafico), principalmente riconducibili ai seguenti aspetti di fondo:

• aspetti psicologici, che determinano spesso un eccessivo (quasi morboso) attaccamento dell’inventore alla propria idea;
• aspetti tecnico-scientifici, caratterizzati dalla mancanza di competenza specifica del team sull’argomento da sviluppare;
• aspetti industriali, a cui possono essere ricondotti errori di valutazione relativamente al mercato di riferimento (prima causa di fallimento) e alla strategia economico-finanziaria a supporto dello sviluppo (seconda causa di fallimento);
• aspetti legali-giuridici, ove si evidenzino vincoli normativi o di responsabilità non considerati in fase di pianificazione.

Quest’ultimo aspetto è particolarmente delicato nel mondo dei lavori pubblici, ove si ritrova una rigidità ulteriore rispetto alle rigidità già intrinseche al mercato dell’innovazione: la definizione molto articolata delle responsabilità. 

I vincoli normativi all’applicazione di prodotti innovativi nel mondo degli appalti pubblici 

La complessità del quadro normativo di riferimento

1. I contratti fra pubblico e privato sono regolamentati dal Codice degli Appalti (D.Lgs. 50/2016), che propone un corpus normativo giustamente articolato a definire oggetti, soggetti, importi, modalità di affidamento e responsabilità dei contratti di forniture, lavori e servizi;

2. a grandi linee, nel Codice degli Appalti, si possono distinguere aspetti di diritto come segue:

• Diritto Amministrativo, in particolare per
• definizione delle attività di pianificazione e programmazione di lavori e forniture da parte della Pubblica Amministrazione (artt. 21 e 22);
• progettazione (artt. 23-27);
• affidamento (artt. 28-99), con cui la PA mette a gara l’esecuzione dell’opera e sceglie l’operatore in base a determinati criteri;
• Diritto Civile, in particolare per
• esecuzione delle opere (artt. 110-113bis);
• controllo tecnico-amministrativo (art. 111);
• Diritto Penale, non soltanto sotto il profilo dei reati contro la Pubblica Amministrazione, ma anche come obblighi dichiarativi per la partecipazione alle gare, il rating di legalità e il rating di Impresa.

3. questi pilastri del diritto nazionale trovano poi applicazione nelle Norme di progettazione, che regolano la progettazione, l’esecuzione e la gestione delle opere nei diversi settori. Ad esempio, nel caso delle opere stradali si trovano, come principali riferimenti normativi:

• Codice della Strada (D.Lgs. 285/92) e il Regolamento di Esecuzione (D.P.R. 495/92);
• Norme Tecniche per le Costruzioni (NTC 2018, D.M. 17/01/2018);
• Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade (D.M. 05/11/2001);
• Norme funzionali e geometriche delle intersezioni stradali (D.M. 19/04/2006);
• D.Lgs. 264/06 di attuazione della Direttiva 2004/54/CE sulla sicurezza delle gallerie stradali;
• Istruzioni tecniche sulla progettazione, l’omologazione e l’impiego di barriere di sicurezza stradali (D.M. 21/06/2004).

4. tutte queste Norme – di cui abbiamo elencato solo le principali per il solo caso delle opere stradali – fanno riferimento alla realizzazione di opere con determinati prodotti, a loro volta regolamentati da specifiche Norme di prodotto.

Si tratta di Norme che vanno a definire le prestazioni a cui i prodotti devono ottemperare per essere immessi nel mercato comune (la così detta “marcatura CE”). Il Regolamento europeo sui prodotti da costruzione (CPR n° 305/2011) ha sostituito la Direttiva 89/106/CEE (CPD) e fissa condizioni armonizzate per la commercializzazione di tali prodotti.

Il Regolamento rende obbligatoria la marcatura CE su tutti quei prodotti, materiali e kit destinati ad essere stabilmente inglobati in opere di costruzione o in parti di esse e la cui prestazione incide sulla prestazione delle opere di costruzione stesse.

A questo livello, cioè a livello dei prodotti da costruzione, si dovrebbe porre il “genio creativo” di un innovatore, o Ricercatore.

Le difficoltà nella definizione di ruoli e responsabilità

L’approccio innovativo-intuitivo può anche trovare soluzione a problemi tecnici tuttora irrisolti, ma si deve prima scontrare con il moloch normativo-dispositivo esistente, percorrendo a ritroso lo schema sopra tratteggiato (Figura 5 sopra). 

Le Norme di prodotto

Una nuova idea di prodotto dovrà prima di tutto essere sottoposta alle verifiche prestazionali previste nelle specifiche Norme armonizzate (a cui si riferisce il Regolamento dei prodotti da costruzione) e conseguentemente marcata CE.

Qui si pone spesso un primo blocco, che ferma (“taglia le gambe”, verrebbe proprio da dire) qualsiasi possibilità di sviluppare l’idea: un prodotto veramente innovativo può essere talmente innovativo (appunto) da non essere previsto in nessuna Norma armonizzata.

Un esempio evidente è il caso delle strutture in materiale composito, solo recentemente regolamentate tramite le Linee Guida del Consiglio Superiore dei LL.PP. per la certificazione di materiali compositi FRP-FRCM-CRM, emanate con Decreto 1/2019. 

Le Norme di progettazione

Supponendo di aver superato il primo ostacolo relativo alla certificazione di un prodotto innovativo, rimane comunque da superare l’ostacolo posto al secondo passo dell’innovazione (a risalire a ritroso il quadro normativo di riferimento): un elemento veramente innovativo spesso non trova Norme di riferimento per essere calcolato e inserito in progetti. 

Gli aspetti di diritto

In ogni caso, anche avendo superato il primo scoglio (prodotto) e il secondo (progettazione), l’innovazione nel settore delle opere pubbliche viene bloccata soprattutto per questioni di diritto (e delle responsabilità conseguenti), in particolare per l’art. 68, comma 6, del D.Lgs. 50/2016 (“Codice degli Appalti”, e siamo così arrivati al vertice – n° 1 – nel cammino a ritroso dell’innovazione).

Lo stesso recita: “Salvo che siano giustificate dall’oggetto dell’appalto, le specifiche tecniche non possono menzionare una fabbricazione o provenienza determinata o un procedimento particolare caratteristico dei prodotti o dei servizi forniti da un operatore economico specifico, né far riferimento a un marchio, a un brevetto o a un tipo, a un’origine o a una produzione specifica che avrebbero come effetto di favorire o eliminare talune Imprese o taluni prodotti”.

Punto. Fine di qualsiasi possibilità di applicare in opere pubbliche una vera innovazione (che in quanto tale sarà sicuramente brevettata!). Certo, lo stesso art. 68 poi precisa meglio che in taluni “casi eccezionali” si possa citare un prodotto purché accompagnato dall’espressione “o equivalente”, ma nei fatti nessun funzionario pubblico si assume il rischio e la responsabilità di tale esplicitazione.

La regola non scritta ma nota a tutti è semplicemente la seguente: “nessun brevetto può entrare in una gara pubblica!!!”. Questo è il “punto zero” non scritto, nella scalata a ritroso dell’innovazione, che ne riduce al lumicino qualsiasi possibilità di applicazione.

È urgente liberare da tanti vincoli il genio creativo che da sempre ha caratterizzato la nostra Nazione e ci ha reso competitivi in tutto il mondo. È necessario ideare nuovi percorsi normativi per l’applicazione specifica di innovazioni nel settore delle opere pubbliche, trovare vie nuove che salvaguardino opportunamente gli aspetti di diritto e di responsabilità dei singoli, incentivando però nel contempo lo sviluppo di idee innovative nel mondo della scienza e della tecnica.

Su questo sarebbe interessante aprire un tavolo di lavoro interdisciplinare: tecnico, giuridico, amministrativo.

Le Linee Guida del Consiglio Superiore dei LL.PP. per la certificazione di materiali compositi FRP-FRCM-CRM definiscono le procedure per l’identificazione, la qualificazione e l’accettazione di materiali compositi fibrorinforzati a matrice inorganica (FRCM – Fiber Reinforced Cementitious Matrix) da utilizzarsi per il consolidamento strutturale di costruzioni esistenti, ai fini del rilascio delle certificazioni di valutazione tecnica per l’impiego di materiali e prodotti da costruzione per uso strutturale non soggetti a marcatura CE.

Rimanendo all’esempio delle strutture in materiale composito, di nuovo solo recentemente sono state pubblicate le istruzioni per il dimensionamento e il calcolo di elementi in calcestruzzo armato e muratura rinforzati con queste tecnologie (“Istruzioni tecniche per il dimensionamento, CNR DT 200 per compositi FRP e CNR DT 215 per compositi FRCM”).

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