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Dall’aggiudicazione alle varianti: l’Abc della riforma degli appalti in 70 voci

Dalla A di aggiudicazione e aggregazione alla V di vigilanza e varianti. La nuova riforma degli appalti si è, di fatto, in larga parte già composta in commissione Lavori pubblici al Senato. Il nuovo testo base predisposto dai relatori Stefano Esposito (Pd) e Marco Pagnoncelli (Fi) è stato già arricchito da un corposo pacchetto di quindici emendamenti degli stessi relatori. Una riforma nella riforma che ci consegna già molti principi del Codice appalti in arrivo nel 2016. Ne abbiamo messi insieme settanta, che raccontano nel dettaglio il nuovo sistema che si sta delineando in Parlamento.

Al centro di tutto ci sarà l'Anac di Raffaele Cantone, nuovo punto di raccordo della vigilanza e dei poteri regolatori in materia di appalti pubblici. Ma non è tutto. Una nuova attenzione viene riservata alle procedure: dovranno essere più leggere, più concertate, più veloci. L'obiettivo è arrivare a un nuovo Codice più compatto del precedente, che non richieda più l'utilizzo di procedure speciali e in deroga. E che rimetta al centro il ruolo della progettazione, quello delle stazioni appaltanti come controllori e, soprattutto il merito delle imprese, valutate non più solo sulla base di elementi formali ma anche di criteri reputazionali legati alla loro storia.

Affidamento diretto

La trasparenza, secondo i nuovi criteri della riforma, dovrà entrare anche nelle forme di aggiudicazione diretta. Dovrà essere assicurata la valutazione comparativa di più offerte, «avuto riguardo all'oggetto e al valore della prestazione».

Aggregazione delle stazioni appaltanti

L'imperativo è ridurre il numero delle 30mila stazioni appaltanti italiane. Per questo il testo richiama "forme di centralizzazione delle committenze e di riduzione del numero delle stazioni appaltanti, effettuate sulla base del sistema di qualificazione" citato prima, con possibilità, "a seconda del grado di qualificazione conseguito, di gestire contratti di maggiore complessità". Resta, comunque, la possibilità per i piccoli Comuni di affidare le gare di importo inferiore a un milione di euro anche senza il ricorso alle centrali di committenza e ai soggetti aggregatori.

Albo dei commissari

Presso l'Anac nasce un albo nazionale dei commissari, dal quale prendere ogni volta una lista di nomi su cui fare il sorteggio. Dovranno rispettare "specifici requisiti di moralità, di competenza e di professionalità". In questo modo, i fenomeni corruttivi sarebbero drasticamente abbattuti.

Alta intensità di manodopera

Per i servizi ad alta intensità di manodopera andranno create regole specifiche rispetto agli altri settori: un riferimento alle regole speciali che saranno varate in materia di massimo ribasso nel nuovo Codice, inclusa la progettazione, ma non solo. La norma è particolarmente attesa dal settore dei servizi

Anac

Il Ddl prevede l'attribuzione all'Autorità nazionale anticorruzione «di più ampie funzioni di vigilanza nel settore degli appalti pubblici e delle concessioni, comprendenti anche poteri di controllo, raccomandazione, intervento cautelare e sanzionatorio, nonché di adozione di atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, anche dotati di efficacia vincolante».

Appalto integrato

Arriva la frenata sull'appalto integrato. Cui si abbina anche la richiesta di valorizzare i concorsi di progettazione. Il nuovo emendamento dei relatori prevede che «di norma» la gara debba svolgersi sulla base del progetto esecutivo. Solo in casi in cui l'appalto o la concessione prevedano l'esecuzione di lavori «caratterizzati da notevole contenuto innovativo o tecnologico, che superino in valore il 70 per quelle cento dell'importo totale dei lavori» sarà possibile ricorrere all'affidamento congiunto di progettazione e lavori. In questo caso il criterio dell'aggiudicazione non potrà essere quello del massimo ribasso. Il ricorso all'appalto integrato, insomma, come si legge nel testo dell'emendamento dovrà essere limitato «radicalmente».

Autorizzazioni

Una delle ultime novità della delega riguarda le autorizzazioni legate ai progetti da realizzare in project financing. Qui l'obiettivo è evitare le false partenze dei progetti, con assegnazioni dei contratti poi congelati dalla necessità di acquisire i pareri previsti per legge. Per superare il problema la delega chiede al governo di anticipare questa fase, garantendo «l'acquisizione di tutte le necessarie autorizzazioni, pareri e atti di assenso comunque denominati entro la fase di aggiudicazione».

Avcpass

La banca dati per la verifica dei requisiti per l'accesso alle gare andrà riorganizzata. Nel capitolo dedicato dalla riforma alla qualificazione e ai requisiti delle imprese, i relatori inseriscono anche un riferimento ad Avcpass, la banca dati tenuta dall'Anac e oggetto di polemiche ormai da anni. Nel nuovo Codice bisognerà prevedere anche «la revisione e semplificazione dell'attuale sistema», per renderlo di facile utilizzo per gli operatori.

Avvalimento

Se ne era discusso molto durante le audizioni. Con pesanti critiche arrivate anche dal presidente dell'Anac Raffaele Cantone. Ora i relatori fanno tesoro di quelle indicazioni chiedendo al governo di limitare in qualche modo il ricorso al prestito dei requisiti tra le imprese in gara. Un fenomeno che ha assunto le dimensioni di un vero e proprio mercato e che permette anche a imprese sprovviste di qualificazione di accedere al mercato degli appalti, contando su appoggi esterni. L'emendamento precisa che il «contratto di avvalimento» dovrà indicare «nel dettaglio le risorse e i mezzi prestati, con particolare riguardo ai casi in cui l'oggetto di avvalimento sia costituito da certificazioni di qualità o certificati attestanti il possesso di adeguata organizzazione imprenditoriale ai fini della partecipazione alla gara, e rafforzando gli strumenti di verifica circa l'effettivo possesso dei requisiti e delle risorse oggetto di avvalimento da parte dell'impresa ausiliaria nonché circa l'effettivo impiego delle risorse medesime nell'esecuzione dell'appalto». Il tutto però nel rispetto dei principi comunitari (molto laschi in materia).

Banche dati

Il ruolo delle banche dati in generale dovrà essere potenziato. La delega, infatti, parla chiaramente di «riduzione degli oneri documentali a carico dei soggetti partecipanti e semplificazione delle procedure di verifica da parte delle stazioni appaltanti». Non c'è, quindi, solo Avcpass.

Bandi tipo

La delega punta a rafforzare molto i poteri di regolazione («soft law») esercitati dall'Anticorruzione. Tra questi acquistano un ruolo di rilevo i bandi-tipo. Gli obiettivo sono due: evitare il fenomeno dei bandi su misura e ridurre il contenzioso legato a errate interpretazioni delle norme. L'Autorità ha già predisposto alcuni modelli, che faticano però a imporsi per la mancanza di sanzioni per gli enti che si discostano dagli standard previsti dall'Anac. Ora la delega prevede di conferire a questi atti «efficacia vincolante».

Burocrazia

Snellire gli oneri documentali a carico delle imprese è uno degli obiettivi principali della delega. Un tentativo si è fatto con il sistema Avcpass messo in piedi dalla vecchia Avcp e ora preso in mano dall'Anac, che dovrà rivederne i contenuti e le modalità di fruizione.

Cantone

È l'uomo nuovo degli appalti. Ed è diventato subito un punto di riferimento centrale nella stagione della riforma segnata dalla recrudescenza dei fenomeni di corruzione.

Dal rating di reputazione delle imprese alla revisione dell'avvalimento la commissione Lavori pubblici del Senato ha fatto propri molti dei suggerimenti arrivati dell'ex magistrato. Nei primi mesi di attività Cantone ha saputo scrollarsi di dosso l'immagine da "inquisitore" che un po' frettolosamente gli era stata appiccicata addosso, dando prova di saper coniugare rispetto scrupoloso delle regole e concretezza nella realizzazione delle opere, come dimostrano il caso dei commissariamenti (non solo per l'Expo e per il Mose) e la recente "invenzione" della vigilanza collaborativa.

Centrali di committenza

La delega affronta in più punti il tema delle centrali di committenza. Se ne parla da mesi. Proroghe e sovrapposizioni di norme legate all'operazione "spending review" affrontata dal governo Monti in poi (da ultimo con la stagione Cottarelli) non hanno scalfito i due obiettivi cardine di questa manovra. Primo: ridurre i centri di spesa per garantire un maggior controllo delle uscite. Secondo: poter contare su un'adeguata qualificazione delle amministrazioni autorizzate a bandire gli appalti (e magari a gestire i cantieri).

Codice unico

Il recepimento delle direttive europee su appalti, concessioni e servizi esclusi ha offerto l'occasione per la revisione del Dlgs 163/2006 e del regolamento attuativo (Dpr 207/2010). Rispetto alle ipotesi della prima ora che prevedevano la possibilità di dividere in due la disciplina, con codici separati per gli appalti e le concessioni, si è scelta la strada del codice unitario per l'intera materia. L'altra scelta fondamentale è stata quella di prevedere la riscrittura completa e non il semplice adeguamento dell'attuale codice che verrà abrogato dalle nuove norme.

Collaudi

Oltre che per i commissari di gara, la delega prevede l'istituzione di un albo nazionale ad hoc anche per i collaudatori delle opere affidate con la formula del general contractor. Evidente l'obiettivo di porre fine al "traffico" di incarichi ben remunerati tra i funzionari pubblici. C'è da dire semmai che gli interventi assegnati a contraente generale sono ormai una rarità. E dunque la stretta rischia di riguardare una quota marginale, se non addirittura in estinzione, del mercato.

Commissioni

Sono due le commissioni che stanno lavorando al recepimento delle direttive e dunque alla riforma del sistema degli appalti. Una è insediata a Palazzo Chigi sotto la guida di Antonella Manzione, capo dipartimento degli affari giuridici della Presidenza del Consiglio. L'altra al ministero delle Infrastrutture, in base alla delega conferita al viceministro Nencini.

Concessioni

La delega prevede in più punti misure di rafforzamento delle forme di partenariato pubblico privato. Un capitolo ad hoc è poi dedicato a precisare che il nuovo codice dovrà prevedere comunque una riscrittura organica «della materia delle concessioni, mediante l'armonizzazione e la semplificazione delle disposizioni vigenti, nonché la previsione di criteri direttivi per le concessioni indicate nella Sezione II della direttiva 2014/23/UE».

Concorsi di progettazione

Diventano uno degli strumenti principali per rimettere al centro il progetto e per assicurare la qualità architettonica in Italia. Uno dei nuovi criteri del testo base prevede che questi obiettivi siano raggiunti, oltre che con la limitazione all'appalto integrato, «anche attraverso lo strumento dei concorsi di progettazione».

Consultazioni

Durante i lavori di preparazione del nuovo codice la delega impone al Governo di raccogliere le posizioni degli operatori del settore. Il punto 2 del disegno di legge chiarisce che a coordinare le consultazioni dovrà essere la Presidenza del Consiglio dei ministri di concerto con il ministero delle Infrastrutture. Le consultazioni dovranno riguardare le «principali categorie di
soggetti pubblici e privati destinatari della nuova normativa». Non solo prima di svolgere le consultazion i il Governo dovrà anche specificare le «modalità operative» con cui si svolgeranno. Tenendo conto «standard internazionali di partecipazione ai processi di regolazione e tenuto conto della disciplina interna dell'analisi dell'impatto della regolamentazione (AIR)».

Contraente generale

È una delle novità più attese. Con il nuovo testo base viene vietata «negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale, l'attribuzione dei compiti di responsabile o direttore dei lavori allo stesso contraente generale».

Controllo della stazione appaltante

Si combina alle norme previste sul contraente generale. Bisogna evitare i casi nei quali gli aggiudicatari tengono nelle mani le chiavi dell'appalto senza verifiche pubbliche. Per questo viene previsto un generale rafforzamento delle funzioni di controllo della stazione appaltante sull'esecuzione delle prestazioni, «con particolare riferimento ai poteri di verifica e intervento del responsabile del procedimento».

Corruzione

Secondo una stima attribuita alla Corte dei Conti, ma sconfessata dal presidente dell'epoca Luigi Giampaolino, il costo della corruzione ammonterebbe a circa 60 miliardi. Il dato forse non vale nulla. Ma il fenomeno è riesploso in tutta la sua gravità proprio in questi mesi, contribuendo a focalizzare l'attenzione sulla riforma degli appalti e ad accelerarne l'iter di approvazione, prima un po' sonnacchioso.

Criteri reputazionali 

Altra novità di cui si discute da anni sono i criteri reputazionali. Serviranno a rendere i meccanismi di qualificazione delle imprese meno orientati a criteri formali e più attenti alla sostanza. Oltre al fatturato e ai lavori eseguiti negli ultimi anni, così, sarà possibile guardare anche altri elementi, collegati alla storia dell'impresa, come il numero di appalti portati a termine nei tempi o le varianti richieste.

Débat public 

Il dibattito pubblico alla francese è una procedura che prevede il coinvolgimento delle comunità locali già in fase di programmazione e progettazione delle grandi infrastrutture strategiche. L'idea è quella di concertare le opere quando vengono concepite, per evitare problemi nelle fasi successive. Nel testo del Senato ci sono "forme di dibattito pubblico (sul modello del débat public francese) delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali aventi impatto sull'ambiente o s

Decreti correttivi 

La delega contiene anche una "clausola di salvaguardia" che permetterà di correggere in corsa eventuali distorsioni o difficoltà applicative conseguenti all'entrata in vigore del nuovo codice. Il governo avrà un anno di tempo per monitorare gli effetti della riforme e proporre decreti correttivi al decreto delegato. Rispettando però le stesse procedure di approvazione e i criteri di delega stabiliti dal Parlamento.

Deroghe 

La questione delle deroghe alle procedure ordinarie, più volte evocata sia del nuovo ministro delle Infrastrutture Graziano Delrio che dal presidente Anac Raffaele Cantone, entra nella riforma appalti. Un emendamento dei relatori sancisce l'espresso «divieto di affidamento di contratti attraverso procedure derogatorie rispetto a quelle ordinarie». L'unica eccezione potrà arrivare per «singole fattispecie connesse ad urgenze di protezione civile determinate da calamità naturali, per le quali dovranno essere previsti adeguati meccanismi di controllo e di pubblicità successiva». Quindi, al di fuori delle calamità naturali, valgono solo le procedure ordinarie.

Direttive 

Dopo due anni di trattativa sul testo proposto dalla Commissione, Parlamento e Consiglio Ue hanno dato l'ok alla nuova disciplina dei contratti pubblici approvando in via definitiva tre nuove direttive europee su appalti pubblici (direttiva 2014/24/Ue), concessioni (direttiva 2024/23/Ue) e settori esclusi (direttiva 2014/25/Ue). I testi sono stati pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale europea del 28 marzo 2014. Sono entrati in vigore 20 giorni dopo, dando due anni di tempo per il recepimento agli stati membri dell'Unione.

Direzione lavori 

Finisce l'epoca del controllore dipendente dal controllato nel settore delle grandi opere. La delega prevede espressamente che tra i compiti del general contractor possa essere annoverato ancora lo svolgimento dei compiti di direzione lavori, che normalmente spetterebbero alla stazione appaltante. Un'anomalia "tollerata" per anni, ora spazzata via dalle inchieste della procura di Firenze sul "sistema Incalza".

Divieto di gold plating

È la locuzione con la quale si sintetizza un concetto presente nella delega sin dalla prima ora: le nuove regole non potranno essere più pesanti dei livelli minimi di regolazione richiesti dall'Unione europea. In altre parole, bisogna adottare un Codice leggero, senza appesantimenti non richiesti.

Finanza di progetto 

Torna nella delega al codice anche l'idea di realizzare un'Agenzia per il partenariato pubblico privato, che era stata anche ipotizzata nel Documento di economia e finanza presentato l'anno scorso dal governo. L'idea era quella di rafforzare i compiti attualmente svolti dall'Unità tecnica project financing istituita presso la Presidenza del Consiglio, anche attraverso la gestione centralizzata dei bandi di gara per la realizzazione di infrastrutture pubbliche con capitali privati. Sempre sul fronte del project financing viene ora previsto l'obiettivo di rafforzare gli studi di fattibilità delle opere con piani «che consentano di porre a gara progetti con accertata copertura finanziaria derivante dalla verifica dei livelli di bancabilità dell'opera». Ma la novità più forte riguarda le autorizzazioni legate all'opera. Per evitare i classici stop & go, quando l'intervento coinvolge i privati bisognerà garantire «altresì l'acquisizione di tutte le necessarie autorizzazioni, pareri e atti di assenso comunque denominati entro la fase di aggiudicazione».

Imprese territoriali 

Nella riforma vengono garantiti «criteri e modalità premiali di valutazione delle offerte nei confronti delle imprese che operano nel proprio territorio». In questo modo si cerca di tutelare le imprese più vicine al luogo di realizzazione delle opere. Anche se questa disposizione potrebbe finire nel mirino di Bruxelles rispetto al tema della tutela della concorrenza.

In house 

La trasparenza deve entrare anche in queste gare. Il Ddl parla di «garanzia di adeguati livelli di pubblicità e trasparenza delle procedure anche per gli appalti pubblici e le concessioni tra enti nell'ambito del settore pubblico (cosiddetti affidamenti in house)».

Esecuzione 

I relatori accendono una lente sulla fase di esecuzione delle opere. I nuovi poteri di vigilanza e controllo in materia di appalti pubblici dovranno colpire non soltanto la fase di preparazione della gara e quella di scelta dei contraenti, ma anche la fase di esecuzione della prestazione, dalla quale dipendono molti dei problemi evidenziati nelle ultime settimane dai fatti di cronaca.

Inchieste 

I fari accesi dalla Procura di Firenze sugli incarichi per le grandi opere che hanno portato alle dimissioni del ministro Maurizo Lupi e prima ancora le inchieste sugli appalti dell'Expo e del Mose hanno avuto un ruolo non secondario nell'accelarazione della riforma appalti. Rendendo plasticamente evidente quanto un sistema farragionoso di regole (più di 600 articoli per qualche migliaiio di commi) contribuisca a favorire il malaffare e rendere più complicati i controlli. Per questo, almeno nelle intenzioni, uno dei punti centrali della riforma dovrebbe essere il disboscamento della giungla normativa.

Iter 

Procedura particolarmente complessa per l'approvazione con due passaggi in Consiglio dei ministri. Il nuovo codice, nella forma di un decreto legislativo delegato, sarà adottato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti i Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale, della giustizia, dell'economia e delle finanze. Prima bisognerà ottenere il parere della Conferenza unificata «che si pronunzia entro trenta giorni; decorso tale termine il decreto legislativo è adottato anche in mancanza di detto parere». Sullo schema dì decreto è altresì acquisito anche il parere del Consiglio di Stato (30 giorni) e delle Commissioni parlamentari competenti (40 giorni). Decorsi tali termine, il decreto può essere comunque adottato.

Lobby

La regolamentazione delle lobby farà parte del nuovo Codice. Il Ddl delega prevede la trasparenza «nella eventuale partecipazione dei portatori qualificati di interessi nell'ambito dei processi decisionali finalizzati alla programmazione e all'aggiudicazione di appalti pubblici e concessioni». 

Manodopera locale

Nella riforma bisognerà prevedere forme premiali per le imprese che «in caso di aggiudicazione, si impegnino, per l'esecuzione dell'appalto, a utilizzare anche in parte manodopera o personale a livello locale».

Massimo ribasso 

La delega impone una drastica frenata alla possibilità di aggiudicare le gare al massimo ribasso. Meglio: alla possibilità che lo sconto sul prezzo previsto dalle amministrazioni costituisce l'unico parametro di valutazione delle offerte avanzate dalle imprese. Di norma il criterio di aggiudicazione dovrà essere quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa (prezzo più altri parametri come migliorie al progetto, tempi di esecuzione, organizzazione del cantiere, qualità dei materiali ecc.) «regolando espressamente i casi nei quali è consentito il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta».

Numero di articoli 

Il nuovo Codice dovrà essere leggero, per avvicinare il modello italiano alle best practice europee. L'idea è di non superare i 250 articoli contro i 600 del sistema attuale, in ottica di semplificazione.

Occupazione 

Il testo base presentato la settimana scorsa dai relatori prevedeva già una «clausola sociale» mirata a garantire «la stabilità occupazionale del personale impiegato» nell'appalto. Ora quel principio viene ulteriormente precisato dai nuovi emendamenti dei relatori. Stabilendo che nei casi in cui il costo della manodopera è pari ad almeno il 50% del contratto bisognerà garantire la stabilità occupazionale e prendere «a riferimento per ciascun comparto merceologico o di attività, il contratto collettivo nazionale di lavoro che presenta le migliori condizioni per i lavoratori ed escludendo espressamente il ricorso al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta».

Offerta economicamente più vantaggiosa 

L'offerta economicamente più vantaggiosa, per l'aggiudicazione di appalti pubblici, diventa il criterio preferenziale. Il nuovo Codice appalti, allora, dovrà regolare espressamente i casi nei quali è consentito il ricorso «al solo criterio del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta». Quindi, la regola generale sarà l'offerta economicamente più vantaggiosa e le eccezioni, regolate espressamente, andranno al massimo ribasso.

Pagamenti 

È una delle questioni rimaste, finora, fuori dalla delega. Il problema riguarda i subappaltatori che, in una situazione di crisi di liquidità, hanno problemi a incassare i pagamenti dalle imprese affidatarie. Così, la catena delle imprese specialistiche fa pressioni da anni per ottenere l'obbligo di pagamento diretto dalla stazione appaltante al subappaltatore, senza mediazioni. Al momento, però, non c'è un criterio specifico che regoli il punto.

Ppp 

Torna nella delega al codice anche l'idea di realizzare un'Agenzia per il partenariato pubblico privato, che era stata anche ipotizzata nel Documento di economia e finanza presentato l'anno scorso dal governo. L'idea è quella di rafforzare i compiti attualmente svolti dall'Unità tecnica project financing istituita presso la Presidenza del Consiglio, anche attraverso la gestione centralizzata dei bandi di gara per la realizzazione di infrastrutture pubbliche con capitali privati.

Performance bond 

La garanzia globale di esecuzione è un istituto di matrice anglosassone usato molto negli Stati Uniti. Prevede che, in caso di fallimento o inadempimento del titolare dell'appalto ci siano almeno due sostituti in possesso dei requisiti previsti dal bando, pronti a scendere in campo e terminare i lavori. Dal primo luglio 2014, al termine di una lunga sequela di rinvii, la garanzia è obbligatoria per gli appalti integrati oltre i 75 milioni e per le opere (ormai una rarità) affidate a general contractor. Mentre è facoltativa per i lavori di sola esecuzione oltre 100 milioni. Lo scopo è chiaro: garantire la stazione appaltante che l'opera arriverà al traguardo qualunque cosa accada in cantiere, fallimento dell'impresa appaltatrice incluso. Con il nuovo Codice questo strumento, che non ha mai davvero convinto, sarà fortemente limitato.

Piccoli Comuni 

Vengono riviste, con un altro emendamento, le regole in materia di centrali di committenza dei Comuni non capoluogo. Quelli fino a 5mila abitanti dovranno passare da un soggetto aggregatore per gli affidamenti sopra i 150mila euro; tra i 5mila e i 15mila abitanti questo tetto sale fino a 250mila euro; infine, sopra i 15mila abitanti sarà possibile appaltare liberamente sotto la soglia dei 350mila euro. Si tratta di una modifica che risponde alle richieste dei piccoli Comuni di avere margini per appaltare gare di importo limitato anche senza passare da una centrale di committenza.

Pmi 

Un'attenzione particolare viene dedicata alla tutela delle Pmi. A favore di queste viene previsto il divieto di "aggregazione artificiosa degli appalti". Si punta così a creare appalti di dimensione minore che possano coinvolgere più imprese sul mercato, aumentando la concorrenza.

Progetto 

Con l'obiettivo di ridurre extracosti e varianti in cantiere la delega ridà un ruolo forte al progetto, riducendo le possibilità di ricorso all'appalto integrato e stabilendo che di norma bisogna andare in gara con un progetto esecutivo. Dunque dettagliato e stabile. Andrà ribadita (vedremo poi in che forme) anche l'importanza della qualità architettonica con il rilancio dei concorsi di progettazione.

Pubblicità 

Anche la revisione della disciplina della pubblicità di avvisi e bandi di gara entra nella delega. Bisognerà fare ricorso «principalmente a strumenti di pubblicità di tipo informatico». Non vengono, comunque, cancellate le modalità classiche. Un emendamento prevede «in ogni caso la pubblicazione degli stessi avvisi e bandi in almeno due quotidiani nazionali e in almeno due quotidiani locali, con spese a carico del vincitore della gara».

Qualificazione delle imprese 

Le società di attestazione non saranno cancellate. E questa è già un'acquisizione molto importante, dopo le polemiche e gli scandali che le hanno travolte nei mesi scorsi. Sul punto, la stessa Anac di Raffaele Cantone ha mutato il suo orientamento. Le Soa, però, subiranno certamente una riforma. Nel nuovo Codice saranno inseriti dei criteri che cercheranno di rendere il sistema di qualificazione delle società più improntato a criteri oggettivi. In particolare, saranno introdotti i cosiddetti "criteri reputazionali", che guardano alla storia dell'impresa, e il rating di legalità.

Qualificazione delle stazioni appaltanti 

Il Ddl apre la strada all'introduzione «di un apposito sistema, gestito dall'Anac, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso a valutarne l'effettiva capacità tecnico-organizzativa sulla base di parametri obiettivi».

Rating di legalità 

Il rating di legalità tenuto dall'Antitrust entra nella riforma appalti. Oggi le imprese interessate a comparire nell'albo tenuto dal Garante possono presentare domanda dichiarando il possesso di alcuni requisiti minimi, come l'assenza di sentenze di condanna su particolari reati (dall'usura, al riciclaggio al terrorismo) o l'assenza di provvedimenti sanzionatori da parte dell'Autorità, oltre a sanzioni per illeciti fiscali, per il mancato rispetto delle previsioni di legge sulla sicurezza oltre al rispetto delle norme sulla tracciabilità dei pagamenti. In cambio ricevono un punteggio.

Questo sistema entrerà nel pacchetto di criteri di valutazione dell'impresa, come accadrà per i criteri reputazionali.

Reazioni 

Il testo base approntato dai relatori ha ricevuto, in generale, risposte molto positive. Le imprese e i progettisti hanno apprezzato i nuovi poteri dell'Anac e la generale introduzione di strumenti votati alla trasparenza e all'apertura del mercato. La principale voce contraria, per adesso, è quella delle imprese subappaltatrici, che avrebbero voluto l'obbligo di pagamenti diretti. (Qui i punti di vista di Ance, Aniem, architetti e ingegneri, qui la posizione della FInco, qui Consip e Unionsoa).

Regime transitorio

Un'attenzione particolare viene dedicata al regime transitorio per assicurare "l'ordinato passaggio tra la previgente e la nuova disciplina". In questo modo si cerca di rassicurare imprese e stazioni appaltanti che temono il periodo di interregno tra il vecchio e il nuovo Codice.

Regolamento 

Rispetto al vecchio testo del Ddl, nel nuovo testo base viene dedicata un'attenzione particolare al regolamento. Non basterà abrogare il Codice attualmente in vigore. Andrà adottato anche un nuovo regolamento, da mandare a regime in contemporanea al nuovo Codice. In questo modo, il Senato punta a dare agli operatori un pacchetto di regole pronto all'uso dal primo minuto.

Ricorsi 

Un tentativo di ridurre l'esplosivo fenomeno dei ricorsi e del contenzioso negli appalti è visibile anche nel «punto v» della delega che impone la «razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto».

Risorse finanziarie

La delega dovrà essere esercitata a costo zero per le casse pubbliche.

Servizi di progettazione

Altra novità è l'attenzione dedicata a questa tipologia di contratti. In un passaggio il Ddl delega specifica la necessità di distinguere le peculiarità dei diversi settori merceologici. E sottolinea che per i bandi di servizi ad alta intensità di manodopera saranno usate regole speciali. Tra questi rientrano anche i servizi di progettazione: i professionisti potrebbero, così, ottenere la cancellazione delle gare al massimo ribasso, chiesta con forza da tempo.

Soa

Resta un punto da chiarire. È certo che, rispetto all'assetto attuale, le società di attestazione non saranno cancellate. Dopo i molti problemi degli ultimi anni, però, il sistema sarà certamente riformato, facendo attenzione a pratiche scorrette, come la cessione del ramo d'azienda.

Soft law

Altro punto caratterizzante del nuovo Codice. Viene rafforzato il soft law, la regolazione amministrativa che punta a ridurre i fenomeni corruttivi sul nascere. Strumenti come linee guida e bandi tipo dell'Anac diventeranno un elemento centrale per prevenire i fenomeni corruttivi negli appalti pubblici.

Sorteggio 

Va dato atto al presidente dell'Ance Paolo Buzzetti di aver chiesto per primo l'istituzione di un albo nazionale dei commissari di gara qualificati e scelti con questo sistema per evitare conflitti di interesse. La formula sposata anche da Cantone è stata estesa anche per scegliere i soggetti responsabili di svolgere direzione lavori e collaudi nelle grandi opere.

Sotto soglia 

I criteri di trasparenza applicati sopra la soglia comunitaria saranno estesi anche sotto soglia. In questo modo si cerca di evitare che gli appalti di piccolo importo finiscano in una zona grigia nella quale non vengono controllati in alcun modo.

Studi di fattibilità 

Sempre sul fronte del project financing viene ora previsto l'obiettivo di rafforzare gli studi di fattibilità delle opere con piani «che consentano di porre a gara progetti con accertata copertura finanziaria derivante dalla verifica dei livelli di bancabilità dell'opera».

Subappaltatori 

Arriva la stretta sui sui requisiti dei subappaltatori. Viene infatti imposto al concorrente in una gara anche l'onere «di dimostrare l'assenza in capo ai subappaltatori indicati di motivi di esclusione, nonché di sostituire i subappaltatori relativamente ai quali apposita verifica abbia dimostrato la sussistenza di motivi di esclusione».

Subappaltato necessario 

Si prova a superare la questione del cosiddetto «subappalto necessario» su cui si è esercitata la giurisprudenza negli ultimi anni. La questione riguarda l'obbligo o meno di indicare con l'offerta non solo quali parti del contratto l'impresa che aspira all'appalto intende subaffidare, ma a chi. Un pruno che i giudici amministrativi avevano risolto introducendo il cosiddetto «subappalto necessario», cioè indicazione con l'offerta perlomeno nel caso in cui il subappalto riguardi prestazioni a qualificazione obbligatoria, di cui sprovvista l'impresa principale. Ora la delega chiede che nella riforma venga previsto l'oibbligo di indicare sia cosa di intende subaffidare che a chi sempre con l'offerta.

Tempi 

I due anni per il recepimento delle nuove direttive europee, andate in Guce il 28 marzo 2014, scadono il 17 aprile 2016 (considerando i 20 giorni per l'entrata in vigore). Ma il termine non è tassativo. Nel senso che un'eventuale procedura di infrazione non scatterebbe certo il giorno dopo. Il governo peraltro si è impegnato ad approvare il nuovo codice entro la fine di quest'anno. Anche se il traguardo sembra difficile da raggiungere.

Trasparenza 

È un'altra delle linee guida della riforma. Viene declinata in diversi modi ma, soprattutto, in relazione alla questione dei flussi finanziari. Con il nuovo Codice, allora, saranno potenziati ulteriormente i sistemi di tracciabilità dei pagamenti.

Varianti 

Bisogna continuare a percorrere la strada già battuta dall'Anac con il monitoraggio delle variazioni in corso d'opera. Il testo, allora, chiede l'introduzione «di misure volte a contenere il ricorso a variazioni progettuali in corso d'opera».

Variazioni sostanziali e non sostanziali 

La limitazione delle varianti andrà attuata «prevedendo una dettagliata disciplina delle varianti sostanziali e non sostanziali nell'esecuzione delle infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, degli insediamenti produttivi strategici e delle infrastrutture strategiche di tipo privato di preminente interesse nazionale». In altre parole, bisogna considerare con attenzione i casi nei quali le variazioni in corso d'opera possono comportare che le infrastrutture vengano rimesse in discussione, ad esempio sotto il profilo sismico. Sul punto, bisognerà affrontare anche il tema «dell'effetto sostitutivo dell'approvazione della variante rispetto a tutte le autorizzazioni e gli atti di assenso comunque denominati».

Vigilanza 

La riforma, letta nel suo insieme, punta a un cambio di filosofia rispetto a quanto è stato fatto finora. La vigilanza non dovrà riguardare più essere concentrata sulla fase di aggiudicazione e di esecuzione del contratto. L'obiettivo, in linea con le indicazioni dell'Anac, è spostare l'asticella a monte, facendo verifiche di dettaglio già in fase di preparazione delle gare.